導讀

2020年是國土空間規劃編制的攻堅之年，也是加快新型基礎設施建設的關(guān)鍵之年。3月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì )召開(kāi)會(huì )議，指出要加快5G網(wǎng)絡(luò )、數據中心等新型基礎設施建設進(jìn)度。國土空間規劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續發(fā)展的空間藍圖，新型基礎設施是支撐未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)、社會(huì )發(fā)展的重要基礎，兩者之間如何做好結合，值得我們做些關(guān)注。

作者 | 歐心泉

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮改革發(fā)展中心

一、從傳統基礎設施到新型基礎設施

基礎設施是我們在國土上進(jìn)行各類(lèi)生產(chǎn)、生活活動(dòng)的重要基礎。按照1994年世界銀行在《世界發(fā)展報告》中的定義，基礎設施主要包括電力、電信、供水、排污、管道等公共設施和公路、鐵路、港口、機場(chǎng)、水利等公共工程。高效的基礎設施服務(wù)可以為經(jīng)濟增長(cháng)、減輕貧困和環(huán)境可持續性創(chuàng )造重大收益。

過(guò)去我們講基礎設施，往往側重指鐵、公、機、水等交通基礎設施。這些設施的缺乏曾經(jīng)一度成為制約我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的瓶頸。但自改革開(kāi)放以來(lái)，國家投入大量精力，用幾十年時(shí)間走完西方發(fā)達國家上百年的發(fā)展歷程，交通基礎設施與經(jīng)濟社會(huì )的關(guān)系已經(jīng)調整為整體適應，甚至在局部領(lǐng)域領(lǐng)先全球，比如高鐵、高速公路、港口、橋梁隧道等等。

近年來(lái)，隨著(zhù)國內傳統基礎設施增長(cháng)進(jìn)入平臺期，從擴大內需、推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展等方面考慮，對基礎設施發(fā)展提出更高要求，也賦予新的內涵。2018年底，中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出“加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設”。這是新型基礎設施在國家層面的首次定義。2020年3月4日中央政治局會(huì )議召開(kāi)后，加快新型基礎設施建設成為統籌抓好疫情防控和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展重點(diǎn)工作，社會(huì )各界對通過(guò)新型基礎設施拉動(dòng)有效投資、刺激未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)給予很高期望，其后中央媒體和資本市場(chǎng)更是將其定義拓展到發(fā)力于科技端的基礎設施建設，包含5G、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車(chē)充電樁、大數據中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等。

不論新型基礎設施的具體定義如何，可以看到新型基礎設施相比傳統基礎設施有著(zhù)顯著(zhù)的差異。

一是技術(shù)支撐不同，新型基礎設施主要聚焦信息技術(shù)和科技含量更高的設施，服務(wù)高質(zhì)量的新型工業(yè)化和新型城鎮化，創(chuàng )新性更強。

二是增長(cháng)階段不同，新型基礎設施建設處在起步階段，投資拉動(dòng)邊際效應大，規模有望快速增長(cháng)，比如根據中國信通院預測，2020至2025年，我國僅5G商用間接拉動(dòng)經(jīng)濟總產(chǎn)出就將達到24.8萬(wàn)億元。

三是對實(shí)體空間需求不同，不同于傳統基礎設施是土地資源的消耗大戶(hù)，新型基礎設施往往緊湊集約，很多設施能與既有設施復合利用，有些甚至在空間上難以直觀(guān)顯現，比如現有5G基站僅行李箱大小，人工智能是抽象的軟件系統，物理載體就是一些芯片和存儲器等。

二、關(guān)注新型基礎設施+空間的賦能效應

新型基礎設施對空間的弱需求并不意味其對空間的弱影響。從某些方面看，新型基礎設施的建設和應用將顯著(zhù)鞏固或者改變空間的聯(lián)系組織規則。

·讓優(yōu)勢地區更具發(fā)展動(dòng)力

新型基礎設施與傳統基礎設施一樣都是為人服務(wù)的。在建設前期，只有在人口、經(jīng)濟要素密度足夠高的地區建設這些設施，才能匹配需求，發(fā)揮規模效應，平衡建設成本。比如采用厘米波技術(shù)的5G基站服務(wù)范圍僅100m至300m，相比4G基站1km至3km的服務(wù)范圍，獲得同樣覆蓋，基礎設施數量需要指數級增長(cháng)，同樣還有物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等。只有在中心城市和城市群等人口、經(jīng)濟密集地區，設施存在高頻、海量應用，才能以更低廉的人均使用成本獲得更好的服務(wù)收益，提高整體效率。

所以從發(fā)展時(shí)序上看，新型基礎設施必然優(yōu)先部署到中心城市和城市群這些優(yōu)勢地區。優(yōu)勢地區憑借新型基礎設施支撐，不僅能獲得技術(shù)進(jìn)步紅利的第一桶金，而且在未來(lái)與其他地區競爭發(fā)展的賽道上，能夠通過(guò)不斷吸聚相關(guān)領(lǐng)域人才、推動(dòng)技術(shù)迭代更新，擴大發(fā)展優(yōu)勢，鞏固強者更強、極化發(fā)展的區域經(jīng)濟空間格局。這也是上世紀90年代信息技術(shù)革命以來(lái)，世界并沒(méi)有如很多人想象的那樣因為技術(shù)力量變成“世界是平的”的原因。

·用更低的成本打破空間壁壘

過(guò)去自然地理的約束對傳統基礎設施的空間布局留下了深刻印記。盡管現代中國擁有令人驚嘆的基礎設施建設能力，甚至被稱(chēng)為“基建狂魔”，但高昂的代價(jià)與巨大的風(fēng)險決定了交通為代表的傳統基礎設施建設在空間上不可能隨心所欲。比如胡煥庸線(xiàn)能不能被打破，在傳統基礎設施建設主導的時(shí)代是很難做到的。

現在信息基礎設施正以超越傳統的方式打破物理空間的阻隔，將廣袤的國土空間聯(lián)系在一起。根據北京大學(xué)和螞蟻金服研究，數字經(jīng)濟通過(guò)資金網(wǎng)絡(luò )、商業(yè)信息網(wǎng)絡(luò )、物流網(wǎng)絡(luò )為代表的三大基礎服務(wù)普及，讓東西部地區共享經(jīng)濟發(fā)展機遇，縮小人均發(fā)展差距：2013至2018年期間，“胡煥庸線(xiàn)”東西兩側電商數據差距下降28%；移動(dòng)支付讓每一個(gè)中國人享受機會(huì )均等的金融服務(wù)；基于互聯(lián)網(wǎng)日益便捷的快遞讓偏遠地區的人們享受當日達和次日達服務(wù)。這樣通過(guò)信息基礎設施跨越地域空間的聯(lián)系還有很多，比如那塊改變命運的屏幕——成都七中網(wǎng)絡(luò )課堂，讓偏遠地區師生可以直接獲取優(yōu)勢地區的教學(xué)資源等等。

未來(lái)隨著(zhù)新型基礎設施大規模建設和應用，特別是經(jīng)歷2020年大規模疫情沖擊后，中國將加速進(jìn)入深度信息化社會(huì )。通過(guò)新型基礎設施在線(xiàn)協(xié)作與智能協(xié)同，打破物理空間限制的經(jīng)濟社會(huì )聯(lián)系將越來(lái)越多。這些新型的聯(lián)系關(guān)系盡管不足以逆轉區域經(jīng)濟空間的極化效應，但是能夠讓身在這片國土上，不論何處的人們，以更低的成本代價(jià)穿透傳統聯(lián)系難以跨越的空間障礙，共享更多的平等機會(huì )。

·線(xiàn)上線(xiàn)下、實(shí)體虛擬交織融合

新型基礎設施對空間的影響遠不止于現實(shí)空間，網(wǎng)絡(luò )空間及其與現實(shí)空間的關(guān)聯(lián)作用將隨著(zhù)新型基礎設施建設不斷加強。有學(xué)者認為網(wǎng)絡(luò )空間已經(jīng)成為是繼陸地、海洋、天空、外空之外的“第五空間”。這個(gè)空間是難以直接觸及的虛擬空間，但是能夠在現實(shí)空間中形成投影作用，通過(guò)萬(wàn)物互聯(lián)，虛擬與現實(shí)深度融合，邊界將變得模糊。

通過(guò)新型基礎設施支持，線(xiàn)上線(xiàn)下、實(shí)體虛擬交織融合將產(chǎn)生大量化學(xué)反應。不僅人與人之間的聯(lián)系能夠通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下轉換，形成前面提到的更輕松的跨地域連接（這可以理解為通過(guò)不同空間切換，從現實(shí)到虛擬再到現實(shí)，產(chǎn)生的類(lèi)蟲(chóng)洞效應）。未來(lái)隨著(zhù)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等普及，網(wǎng)絡(luò )空間投影作用還能夠繞過(guò)“人”這個(gè)不可或缺的環(huán)節，直接對現實(shí)世界的智能對象產(chǎn)生影響，這將引發(fā)生產(chǎn)、生活方式的重大變革。

另外，從現實(shí)世界到虛擬空間的復刻還能夠幫助我們以更精準的方式開(kāi)展空間規劃和空間治理等，比如利用數字孿生技術(shù)對現實(shí)空間進(jìn)行高精度建模，對未來(lái)一些重要場(chǎng)景進(jìn)行模擬，支持規劃決策判斷；利用未來(lái)泛在的物聯(lián)網(wǎng)傳感器，實(shí)時(shí)對空間各類(lèi)行為做出動(dòng)態(tài)反饋，提高治理效能。

三、新型基礎設施不是終點(diǎn)

·用敬畏之心看待未來(lái)變化

規劃要正視未來(lái)變化，決不能戴著(zhù)過(guò)去的有色眼鏡看待未來(lái)的發(fā)展問(wèn)題。新型基礎設施的加快建設，將為我們加快打開(kāi)一扇通往未來(lái)的大門(mén)，但是創(chuàng )新發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步?jīng)]有止境，現在關(guān)注的新型基礎設施建設只是未來(lái)空間發(fā)展面對的一個(gè)階段過(guò)程。比如5G網(wǎng)絡(luò )基礎設施部署完成后，我們還將迎來(lái)6G；地面基礎設施不斷完善后，還有像馬斯克提出的天基互聯(lián)網(wǎng)——星鏈（Starlink）、空天往返交通等空天互聯(lián)基礎設施等等。

現階段關(guān)注新型基礎設施建設，要保持科學(xué)、理性的態(tài)度，尊重其發(fā)展規律，特別要尊重市場(chǎng)對新型基礎設施資源配置的決定規律，絕不能回到過(guò)去搞計劃經(jīng)濟的老路上去。對新型基礎設施的規劃布局要突出政府的引導作用，但切勿過(guò)度直接介入。就像社科院黃群慧所長(cháng)提到的，在當前新冠肺炎疫情沖擊、宏觀(guān)經(jīng)濟目標實(shí)現壓力增大、地方政府投資熱情高漲的背景下，更需要對此保持高度的清醒。規劃不能趕著(zhù)趟兒遍地開(kāi)花上項目，比如數據中心這個(gè)東西就不是每個(gè)地方都要搞的，不能像過(guò)去有些地方搞商務(wù)區一樣每個(gè)縣城都布置一個(gè)中央商務(wù)區，每個(gè)市縣規劃都安排一個(gè)大數據中心選址。

·以彈性思維做好預留應對

保持彈性對于在空間上支持新型基礎設施建設很重要。國土空間規劃是聚焦長(cháng)遠的規劃，在新型基礎設施影響下，未來(lái)空間發(fā)展可能存在諸多不確定性，即便對于新型基礎設施自身，其不同階段的發(fā)展演替規律也不一樣，不能沿用傳統的簡(jiǎn)單線(xiàn)性法則和趨勢外推等方法來(lái)謀劃十多年、乃至數十年以后的空間布局。規劃對新型基礎設施的相關(guān)空間要有彈性預留，不能一上來(lái)就把這些可能的空間都排滿(mǎn)，不留回旋余地。

另外，考慮到新型基礎設施發(fā)展存在很強的不確定性，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的適用性不高，另外近些年在市場(chǎng)機制推動(dòng)下一些新型基礎設施已經(jīng)有了很好地發(fā)展，這些都要求規劃注意給予新型基礎設施發(fā)展空間更多的寬約束。比如像城市綠地可以允許5G基站等新型基礎設施進(jìn)入，國土空間上一些生態(tài)極重要、極敏感地區也可以部署建設一些物聯(lián)網(wǎng)傳感器和人工智能設施，這些設施不僅不會(huì )影響上述地區生態(tài)價(jià)值功能發(fā)揮，還能幫助提高空間管控治理效率。

·空間規劃要有容錯機制

新型基礎設施是帶有很強的創(chuàng )新導向的設施，而創(chuàng )新本身就是一個(gè)試錯的過(guò)程，不是直接規劃出來(lái)的，更不存在一眼就能望得到底、看清未來(lái)諸般可能。加快新型基礎設施建設要允許各個(gè)地方和企業(yè)去試，在試的過(guò)程中，有些錯的就挽回，有些對的就總結經(jīng)驗再推廣。

空間規劃對新型基礎設施建設決不能搞押寶，把未來(lái)有關(guān)空間的布局安排都壓在某類(lèi)新設施必須上的前提上，要有足夠的容錯機制，要支持市場(chǎng)去淘汰篩選出哪些是真正需要的東西。比如5G的發(fā)展路線(xiàn)有厘米波和毫米波之爭，這兩種路線(xiàn)對基礎設施的布局要求差異性很大，我們的空間規劃關(guān)于這塊設施布局就不能搞強制安排，現在選擇厘米波空間可以支撐沒(méi)問(wèn)題，未來(lái)如果選擇毫米波也要有許可條件。再比如無(wú)人駕駛，過(guò)去選擇加快推動(dòng)車(chē)輛向L4、L5級別演進(jìn)，現在發(fā)現困難比較大，可能需要更多路側智能設施予以支持，空間上就要允許這些設施布局，但是如果未來(lái)車(chē)輛智能化技術(shù)足夠成熟，路側設施可以不用了，這些也都要有所考慮。